《市场监督管理所条例》专家解读

专家解读文章

1、完善基层组织架构 提升市场监管效能（赵鹏）

2、高效夯实市场监管基础 优化基层监管体系（杨东）

3、进一步筑牢基层市场监管工作的法治基石——对《市场监督管理所条例》若干特点亮点的评析（王伟）

4、打通市场监管法治化的“最后一公里”——评析《市场监督管理所条例》的积极作用与意义（李游）

专家解读一

完善基层组织架构 提升市场监管效能

赵鹏

中国政法大学法治政府研究院院长 教授

市场监督管理所是市场监管工作的“最后一公里”，是市场监管体系的基层基础，是食品药品安全、产品质量、价格秩序、广告监管、消费者权益保护、经营主体服务等市场监管职能在基层依法全面履行的关键组织载体。《市场监督管理所条例》（以下简称《条例》）的出台，以立法的方式完善了市场监管的组织架构，对于在法治轨道上完善市场监管和执法体制，提升基层监管能力水平具有重要意义。

一、《条例》是完善市场监管组织制度的重要安排

政府职能的依法全面履行首先要求行政组织的架构与职责权限具有明确、稳定的制度依据。《工商行政管理所条例》实施30余年来，在维护市场秩序、服务经济社会发展方面发挥了重要作用。2018年以来，伴随机构改革的深入，工商、质检、食药监等多部门职能整合后，新型基层市场监管机构的组织形态、职能结构和履职方式已发生显著变化，不再只是单一领域行政管理的末梢，而是综合性市场监管职能的基层承载平台。过去以原工商行政管理所为基础形成的制度安排，已经难以充分回应统一市场监管体制下职能综合化、治理复杂化、任务多元化的新要求。

《条例》以行政法规形式对市场监督管理所作出系统规范，将机构改革形成的基层监管组织样态全面纳入法治轨道，实现基层市场监管机构从改革整合到制度定型。《条例》明确规定，市场监督管理所是县级市场监管部门的派出机构，在县级市场监管部门职责范围内开展辖区市场监管工作，并以县级市场监管部门名义作出行政行为，从组织法层面厘清了市场监督管理所的法律地位、权力依据与责任归属，有助于形成权责一致、运行顺畅、监督有效的基层市场监管组织体系。

与此同时，《条例》采取“法定框架与因地制宜相结合”的职责配置结构：一方面明确列举市场监督管理所承担的主要职责，包括个体工商户、农民专业合作社登记，食品生产经营、药品和医疗器械经营、特种设备使用、产品质量、广告、价格、计量日常监管和投诉举报处理等工作；另一方面规定县级市场监管部门根据实际情况提出确定和调整市场监督管理所具体职责的方案，按规定程序办理并向社会公告。这一设计体现了职责法定原则与基层治理弹性的统一，有助于防止职责泛化，使市场监督管理所把监管资源集中于主责主业，夯实基层市场监管能力。

二、《条例》是营造法治化营商环境的重要支撑

对广大中小微经营主体而言，市场监督管理所是其接触市场监管部门最直接、最频繁的窗口，基层组织监管执法行为的规范程度、服务意识直接关乎营商环境建设的实际效果。

《条例》在规范基层行政权力运行、提升服务意识方面均作出制度安排。规范权力层面，明确要求市场监督管理所依照法律、法规、规章开展监管活动，严格规范公正文明执法，避免或者尽量减少对经营主体正常生产经营活动的影响，工作人员按照规定权限和程序履职，清正廉洁、秉公执法，并接受社会监督。这些要求将比例原则与正当程序要求以行政法规予以固化，为基层监管执法权力划定了明确边界。提高服务层面，《条例》要求其增强服务意识，公开办事制度，提供规范、便利、高效的政务服务，将服务导向从倡导性期待提升为法定行为规范，明确了监管与服务并重、秩序维护与发展促进相统一的职能定位。

《条例》还体现了推动监管执法从单纯事后处罚向预防性、服务型治理转变的要求。市场监督管理所熟悉辖区经营主体、消费环境和风险分布，是风险源头治理的重要前沿。通过日常检查、普法宣传、投诉举报处理、风险隐患排查等方式，能够把监管关口前移，把问题解决在早、化解在小。

三、《条例》是提升基层治理整体效能的重要保障

基层市场监管既是专业监管，也是基层治理的重要组成部分。《条例》围绕标准化、规范化、专业化建设和协同治理两个维度作出系统制度安排，为推动基层市场监管整体效能持续提升提供了有力保障。

标准化、规范化、专业化建设的意义，在于通过国家层面的制度规则为基层监管提供稳定、明确、可执行的基本遵循。《条例》明确提出由国务院市场监管部门规定市场监督管理所标准化、规范化、专业化建设具体办法，要求使用统一规范的标识，工作人员执法时规范着装，有助于推动各地形成统一尺度，提升基层监管工作的整体一致性、权威性和可预期性。同时规定为市场监督管理所开展工作提供保障，提升监管信息化、智能化水平；组织工作人员参加培训，建立岗位责任制并定期考核。将能力建设从各地弹性推进的自主举措转化为具有规范约束力的法定义务，推动基层市场监管能力整体跃升。

在协同治理方面，市场监督管理所的履职场景深度嵌入乡镇、街道基层治理。食品安全、特种设备使用安全、消费纠纷化解、重点场所专项整治等事项，往往兼具专业监管属性与属地治理属性。《条例》提出建立健全将市场监督管理所纳入乡镇、街道统一指挥协调的工作机制，有助于推动基层治理走向协同整合，激活市场监管力量在基层综合治理中的整体效能。

专家解读二

高效夯实市场监管基础 优化基层监管体系

杨东

国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员，中国人民大学法学院院长、涉外法治学院院长

市场监督管理所是市场监管体系的基层基础力量，是维护市场秩序、服务经营主体、保障群众权益的一线阵地。当前，我国市场监管部门承担着众多法律、行政法规和规章赋予的执法职责，市场监督管理所处于市场监管系统联系基层、服务群众的“神经末梢”和“最后一公里”，承担着实施市场监管法律法规、维护市场秩序、保护消费者合法权益等重要任务。有鉴于此，立足基层监管实践制定《市场监督管理所条例》（以下简称《条例》），回应市场治理需求，对市场监督管理所的职责定位、运行机制、履职规范作出系统规定，是完善我国市场监管体制机制、提升基层治理效能的重要制度安排。

基层强则监管强，基础稳则市场稳。当前，我国经营主体数量持续增长，市场交易形态更加多元，风险传导更加迅速，市场监管工作面临的任务更重、链条更长、要求更高。《条例》通过充分发挥市场监督管理所的基层基础作用，推动监管力量向一线下沉、监管资源向基层集聚、监管责任在基层落实，有利于提高基层发现问题、识别风险、处置隐患、服务群众的能力，使市场监管更加贴近群众、贴近基层、贴近市场运行一线。

《条例》的另一重要作用，在于进一步厘清基层市场监管的职责权限。基层治理最需要权责清晰、边界明确、运行顺畅。职责不清，容易出现责任悬空、监管缺位等问题；职责交叉，又容易造成重复检查、多头执法，增加经营主体负担。市场监督管理所承担日常检查、投诉举报处理、风险排查、行政指导、服务经营主体等大量基础性工作，需要进一步明确履职制度依据。《条例》以行政法规形式明确市场监督管理所的职责定位和履职要求，既有助于防止监管缺位，也可避免向基层不当转移超出承接能力的任务，从而防止出现“小马拉大车”的问题。

《条例》的制定有利于推动市场监管进一步向标准化、规范化、专业化方向发展。市场监管既要依法开展事后处置，也要注重事前预防、事中监管以及各环节有效衔接。食品、药品、医疗器械、特种设备、产品质量、化妆品、价格、广告、计量以及消费者权益保护等领域监管事项，都与人民群众日常生活密切相关。市场监督管理所处在第一线，最接近问题发生一线，也最了解辖区经营主体真实情况。《条例》规范市场监督管理所日常监管、风险处置、协同联动等工作，有助于推动监管关口前移，实现问题早发现、风险早处置，推动基层监管由“被动应对”向“主动治理”转变。近年来，一些领域出现不当低价竞争、虚假宣传、假冒伪劣、侵害消费者权益等问题，扰乱市场秩序，损害守法经营者利益，也影响消费信心。市场监督管理所扎根基层，能够及时掌握市场运行情况，对苗头性、倾向性问题及时响应。

《条例》充分体现了监管为民的鲜明导向。对广大消费者而言，市场监督管理所既是市场秩序的“守护员”，也是回应群众诉求的重要窗口。群众身边的消费纠纷、食品安全隐患、价格违法线索、虚假宣传等问题，往往首先向基层反映。《条例》推动市场监督管理所更好履行投诉举报处理、政策宣传和便民服务职责，有利于推动群众急难愁盼问题在基层得到解决、市场风险在一线得到化解。对广大经营主体而言，《条例》也有助于形成稳定、清晰的制度预期。市场监督管理所直接面对个体工商户、小微企业等经营主体，既要依法履行监管职责、守牢安全底线，也要通过指导服务促进经营主体提升合规经营能力。《条例》实施后，基层监管工作将更加规范透明，执法标准有望进一步统一，经营主体对监管规则和合规要求的预期也将更加稳定。

市场监督管理所地处基层、身在一线，连接着市场秩序、民生福祉和营商环境，承担着落实国家市场监管制度要求的重要职责。《条例》的制定，抓住了市场监管体系建设的基础环节，回应了基层治理中职责边界、能力建设等现实问题。随着《条例》的制定实施，市场监督管理所将在维护公平竞争、守牢安全底线、服务经营主体、回应群众关切等方面发挥更加积极的作用，为建设全国统一大市场、优化营商环境、推动高质量发展提供更加可靠的基层支撑。

专家解读三

进一步筑牢基层市场监管工作的法治基石——对《市场监督管理所条例》若干特点亮点的评析

王伟

中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任、教授

近期，国务院出台了《市场监督管理所条例》（以下简称《条例》），这是在原《工商行政管理所条例》的基础上制定的一部重要行政法规。《条例》根据基层市场监管工作面临的新形势、新任务、新要求，进行了制度更新，为提升基层市场监管效能提供了重要的法治保障。

在新的时代背景下，这部《条例》的出台具有重大的现实意义。从改革开放至今，我国一直高度重视基层市场监管机构的能力建设。1991年制定的《工商行政管理所条例》，为基层工商行政管理机构的规范发展提供了法规根据。2018年，按照党和国家机构改革部署，整合原工商、质检、食药监、反垄断、价格监管等职能，组建市场监管总局，进一步优化了监管体制机制和职责职能。近年来，各地在工商行政管理所基础上整合组建了市场监督管理所，其职能内涵和外延远远大于原工商行政管理所。从现实情况来看，市场监督管理所工作任务非常繁重，存在着监管资源、监管能力与监管任务不相匹配的问题。同时，随着综合行政执法改革的不断推进，市场监督管理所的职能职责也需要融入基层治理各项工作之中，更好服务于经济社会发展。由此，原立足于工商行政管理工作需要而制定的《工商行政管理所条例》，已经难以适应新时代背景下市场监管工作的新要求。《条例》的制定正当其时，意义重大，为推动基层市场监管工作再上新台阶提供了重要的法规依据。

笔者认为，《条例》围绕职权法定原则，对市场监督管理所的职责职权配置和行使进行了明确规定，从而更好落实机构法定、职责法定、行为方式法定等法治要求。《条例》有很多的特点和亮点，集中体现在如下几个方面：

注重整体治理。组建市场监管部门，作为一项推动“大部门制”的重大改革措施，高度契合公共管理学上的“整体政府”理念。同时，在实践中，由于大量的工作都实行属地管理，对基层治理能力的要求比以往更高。近年来，我国不断推进综合行政执法改革，推动执法权下沉，更好解决“看得见的管不着、管得着的看不见”等基层治理难题。《条例》的出台，不仅仅是提升基层市场监管机构治理能力，也着眼乡镇、街道基层治理需要，将基层市场监督管理所融入地方经济社会治理之中，从而提高基层政权的整体治理效能。集中体现在：其一，明确市场监督管理所是县级市场监管部门的派出机构，按照经济区域设立，旨在更好服务于经济社会发展需要。其二，要求县级人民政府建立健全将市场监督管理所纳入乡镇、街道统一指挥协调的工作机制，市场监督管理所应当在联合监管、投诉举报处理等方面加强乡镇、街道的沟通和协调，从而将市场监督管理所的工作有机融入到基层治理之中。

突出重点职责。按照职权法定的要求，《条例》对市场监督管理所的职责职权进行了明确，核心内容是确定市场监督管理所可以有效承担的工作职责，既充分发挥职能作用，又避免因职责过多过重而导致“小马拉大车”问题。集中体现在《条例》第五条：其一，登记职能，即市场监督管理所承担办理与基层高度相关的个体工商户、农民专业合作社（联合社）及其分支机构的登记事项；其二，监管职能，主要包括：食品生产经营，药品、医疗器械、化妆品经营，特种设备使用、产品质量、反不正当竞争、广告、价格以及计量等领域日常监管工作；其三，执法职能，即查处或者协助查处市场监管领域相关违法行为；其四，维权职能，即处理投诉举报，保护消费者、经营主体的合法权益等；其五，普法职能，即宣传市场监管相关法律法规规章等；其六，其他市场监管综合行政执法等职责。考虑到不同地区经济社会发展水平有差异，对市场监管工作的需求也不同，《条例》还进一步明确，前述相关职责的确定和调整，由县级市场监管部门根据实际情况提出方案，按照规定的权限和程序办理，并向社会公告。《条例》关于市场监督管理所职责界定和调整等方面的规定，既有利于推动市场监督管理所权力配置和行使的法定化，也为地方根据实际需要进行必要的调整预留了空间，实现了原则性和灵活性的统一。

强化运行保障。按照“权责统一”的要求，《条例》对市场监督管理所的运行保障予以明确规定，避免基层市场监管机构陷入“有责无权”、“权责不清”、职能泛化或者监管资源、监管能力不能匹配监管工作要求等困境。《条例》规定了相应的保障机制，主要包括：其一，人力保障。市场监督管理所人员配备应当适应辖区经济社会发展和履行职责需要；其二，履职保障。要求县级人民政府有关部门在职责范围内支持市场监督管理所开展工作；其三，机构建设。加强市场监督管理所的标准化、规范化、专业化建设。

提升法治能力。在全面依法治国的背景下，提升公权力机关及其工作人员的法治能力，是一项重要要求。按照党中央、国务院相关政策文件以及相关立法的要求，公权力机关及其工作人员要注重提升法治能力，善于运用法治思维和法治方式推进各项工作。《条例》明确了提升市场监督管理所及其工作人员法治能力的要求，主要体现为：要求市场监督管理所工作人员按照规定的权限和程序履行职责，做到清正廉洁、秉公执法；要求健全工作制度，严格规范公正文明执法，避免或者尽量减少对经营主体正常生产经营活动的影响，接受社会监督；要求增强服务意识，提供规范、便利、高效的政务服务；要求组织参加相关培训，提升履行职责能力；建立岗位责任制，进行定期考核；要求在履行行政执法职责时规范着装等。此外，对于滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为，还明确规定要进行相应的处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。《条例》突出法治能力的要求，对于将市场监督管理所工作纳入法治轨道，规范权力行使，确立了重要标准。

总体来看，《条例》立足于新时代市场监管工作的新要求，从多个维度对市场监督管理所制度进行了优化，为市场监督管理所依法履职，推动经济社会有效治理，优化营商环境，维护群众利益，夯实了更加坚实的法治基础。

专家解读四

打通市场监管法治化的“最后一公里”——评析《市场监督管理所条例》的积极作用与意义

李游

北京航空航天大学法学院副教授、经济法与环境法中心副主任

市场监督管理所作为市场监管工作的“最后一公里”，是距离经营主体和人民群众最近的基层监管窗口。在加快建设全国统一大市场、推进基层治理体系和治理能力现代化的时代背景下，实施35年的《工商行政管理所条例》已难以适应当前“大市场、大监管”的发展需要。《市场监督管理所条例》（以下简称《条例》）的出台，正是对这一现实需求的立法回应。《条例》坚持问题导向，涵盖市场监督管理所法律定位、职责范围、能力建设、保障机制等多个维度，制度设计精准务实，对于提升监管效能、优化营商环境、推进法治政府建设具有积极作用与深远意义。

一、《条例》出台的积极作用

第一，确立法律定位，确保基层市场监管的统一性和权威性。《条例》第三条明确规定：“市场监督管理所是县级人民政府市场监督管理部门的派出机构，以县级人民政府市场监督管理部门的名义作出行政行为。”这从行政法规层面确立了市场监督管理所“派出机构”的定位。市场监督管理所的立案调查、行政处罚等行为以县级市场监管部门名义作出，既体现行政权的公信力，也有效减少因定位模糊而引发的争议。

第二，厘清权责边界，提高基层市场监管的有效性。基层市场监管一定程度上存在“看得见的管不着”、“管得着的看不见”的困境。《条例》理顺县级市场监管部门与市场监督管理所的上下级关系及纵向分工，明确市场监督管理所承担办理个体工商户登记、食品生产经营日常监管等适合基层行使的职权，真正实现在食品安全、产品质量等高频民生领域的快速响应与处置；同时，明确市场监督管理所与乡镇、街道在联合监管、投诉举报处理等方面的沟通协调机制，避免多头重复监管或相互推诿，有效提升基层治理效能。

第三，强化规范保障，提升基层市场监管的专业性。基层市场监管存在着人员不足、专业能力薄弱等问题。《条例》一方面加强市场监督管理所标准化、规范化、专业化建设，强化基础保障，统一规范标识与执法着装，有效提升基层监管的软硬件支撑与规范性；另一方面明确人员配置原则，实行业务培训制、定期考核制，强化相应责任约束，有助于形成稳定、专业的基层市场监管队伍，提升基层监管执法专业化水平。

第四，优化营商环境，激发市场活力和发展内生动力。法治是最好的营商环境，基层执法是法治化营商环境最为直观的窗口。《条例》通过明确执法主体资格、执法权限及依法监管要求，推动严格规范公正文明执法，并明确规定“避免或者尽量减少对经营主体正常生产经营活动的影响”。这正是将宏观的法治营商环境要求落实到基层执法的每一环节。同时，《条例》注重监管与服务相结合，要求增强服务意识，为各类经营主体创造更加公平、透明、可预期的营商环境。

二、《条例》的法治意义与时代价值

第一，完善市场监管组织立法，健全中国特色市场监管法律体系。我国市场监管领域以产品质量法、广告法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、反垄断法、食品安全法等为代表的实体法主体框架已基本形成，但对基层市场监管执法主体如何设置，特别是2018年机构改革后，各地在工商行政管理所基础上整合组建的市场监督管理所，缺乏统一规范。《条例》作为专门规范市场监管基层派出机构的行政法规，精准回应这一制度短板，与实体法共同构成更为完备的市场监管法律制度体系。

第二，推进基层治理法治化，推动法治政府建设纵深发展。基层是法治政府建设的重点和难点，基层行政执法机构的规范文明执法直接关乎法治政府建设的成效。《条例》的出台，将市场监督管理所全面纳入法治化轨道，有效规范基层执法行为，推动法治政府建设在基层落地生根，是基层治理法治化的重要里程碑，对推进基层治理体系和治理能力现代化具有标志性意义。

第三，夯实国家治理现代化基层基础，提升基层治理效能。市场监管是国家治理的重要组成部分，其治理能力很大程度体现于基层监管效能。若基层监管“最后一公里”不畅，再好的法律政策亦难以落地见效。《条例》通过制度化安排，规范市场监督管理所执法行为，强化责任约束；同时明确与乡镇、街道的沟通协调机制，将专业监管与综合治理有机结合，形成合力，有助于解决困扰基层的“条块分割”问题，推动在法治框架内构建权责清晰、协调联动的治理共同体，为国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基层基础。

总之，《条例》的出台标志着基层市场监管工作迈向新的历史起点，既是对市场监管综合行政执法改革经验的系统总结和法治巩固，也是面向未来推进基层市场监管法治化、规范化、现代化的新篇章。